2019年4月，國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，其中的一段表述不同以往，值得關(guān)注：“中小城市發(fā)展要分類施策，都市圈內(nèi)和潛力型中小城市要提高產(chǎn)業(yè)支撐能力、公共服務(wù)品質(zhì)，促進人口就地就近城鎮(zhèn)化；收縮型中小城市要瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中。”

　　我們從這段表述中看到了一個強烈的信號，過去二三十年城鎮(zhèn)化發(fā)展約等于城市擴張的邏輯已然發(fā)生變化，一些地區(qū)和城市結(jié)束增量發(fā)展甚至是減量發(fā)展將變?yōu)楸厝?。近期以低房價刷屏的黑龍江鶴崗市就是目前收縮型城市的典型樣本，未來一段時期，將會出現(xiàn)更多這類城市。

　　從城市的發(fā)展規(guī)律上講，人口持續(xù)增長、城市邊界外擴、經(jīng)濟體量增加是人們的一種普遍認知，但隨著整體城鎮(zhèn)化率的提高，城市發(fā)展出現(xiàn)分化也會成為必然，而一味地增量發(fā)展是對土地資源的極大浪費，正是基于這一現(xiàn)狀，近年來國家加大了土地資源的管理力度，嚴格執(zhí)行耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，確保耕地不減少，質(zhì)量不下降，建設(shè)用地有序增加，提高土地節(jié)約集約利用水平。

　　耕地占補平衡通俗的理解是按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀瑳]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤通俗的理解是將若干擬改造的農(nóng)村建設(shè)用地整理復墾為耕地，釋放出城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標，用于城鎮(zhèn)建設(shè)，在保證各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的目標。

　　在國家政策的指導下，各省市也陸續(xù)出臺地方性的管理辦法或指導意見，建立跨區(qū)域的交易平臺，例如江蘇省于2014年建立省內(nèi)補充耕地交易平臺，由省國土管理部門負責對指標交易進行統(tǒng)一管理，由省財政廳負責對補充耕地指標交易費的使用進行監(jiān)管。指標交易原則上每個季度進行一次，采用一次或多次競價方式，現(xiàn)場掛牌交易。

　　同時，國家也出臺了跨省域調(diào)劑的管理辦法。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑資金是指經(jīng)國務(wù)院批準，有關(guān)幫扶省份（包括北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東等發(fā)達省份）在使用“三區(qū)三州” (即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標時，應(yīng)向中央財政繳納的資金。由此可見，耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標交易的政策規(guī)定較為完善，市場較為成熟。

　　目前，各地積極推進耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，可以預(yù)見在未來一段時間，這類項目的數(shù)量會大幅增加。作為一類需要投入大量資金，且通過指標交易能夠獲得收益回報的項目，自然繞不開探討社會資本的參與空間。

　　從政策支持的角度看，《關(guān)于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》明確指出，“引導民間資本參與土地整治。鼓勵民間資本參與土地復墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理。”《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》則指出：“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益。”《國土資源部關(guān)于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》稱：“積極創(chuàng)新實施方式，吸引社會資本、金融資本等參與土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶投工投勞，加大補充耕地資金和人力投入，獲取合理的土地收益?！?/p>

　　從實務(wù)的角度講，這類項目通常采用招標的方式，并不適宜采用大家熟知的PPP模式運作，原因有三：

　　一是這類項目通常只涉及土地平整、灌溉與排水、田間道路等工程建設(shè)內(nèi)容，極少涉及運營內(nèi)容。而2017年11月財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》明確指出：“僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的，不適宜采用PPP模式實施”；

　　二是這類項目的收入來源是土地指標交易收益，該項收入通常納入政府性基金預(yù)算管理，而財政部2019年3月發(fā)布的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》規(guī)定：“新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目補貼支出”，使得項目如采用PPP模式運作，后期會面臨政府支付的政策困境；

　　三是PPP模式周期通常超過10年，政府的支付會被人為拉長，而土地指標交易收益在交易后即可實現(xiàn)。綜上我們認為這類項目不適宜采用PPP模式運作。

　　我們通過研究過去幾年引入社會資本實施的項目案例，發(fā)現(xiàn)項目數(shù)量分布不均，大多數(shù)項目分布在廣西、貴州、云南等省份，這也說明土地復墾的需求多集中在欠發(fā)達區(qū)域，也是全國范圍內(nèi)實現(xiàn)指標結(jié)余的主要來源地區(qū)。以往項目案例中社會資本的回報機制通常有指標收益分成、固定單價、固定回報率以及固定總價四種模式。

　　我們認為基于耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策要求的各類土地復墾、土地整治項目未來會大量增加，在社會資本更多進入傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域的趨勢背景下，這類項目非常適合社會資本參與，項目優(yōu)點在于實施周期短，市場化回報有保障，投資規(guī)模適中，符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的大方向，有利于提高土地節(jié)約集約利用水平。隨著項目機會的增加，我們相信未來市場上會涌現(xiàn)出一批專業(yè)的投資企業(yè)，形成更加成熟的操作模式。